2023年7月，局会议明确提出要加大保障性住房建设和供给。同年8月，会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》，强调推进保障性住房建设是促进房地产市场平稳健康发展、推动建立房地产业发展新模式的重要举措，并要求用改革创新的办法推进建设。2024年7月，的二十届三中全会提出，“加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求”。同月底，印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，加快推进保障性住房建设也被列为重点任务之一，并强调要“加快解决工薪收入群体住房困难，稳定工薪收入群体住房预期”。

　　保障性住房建设是站在民生发展安全交汇点上同时撬动三者协同推进的重大工程。改革开放以来，大规模保障性住房建设曾多次一举多得地发挥了“保民生稳增长防风险”的多重功效。结合不同阶段的发展战略要求和发展环境变化，审时度势、因势利导地进行大规模的保障性住房建设，是中国高效实现民生、发展、稳定协调互促的重要经验。

　　当前新一轮保障性住房建设和供给，仍然同时肩负着“增民生促发展降风险”三大任务，对经济社会发展全局具有不可或缺的重要意义。然而，在新的发展理念、发展要求和发展背景下，保障性住房建设和供给的对象群体、保障程度、保障方式、实施思路及工具手段都与之前的保障性住房建设有很多重要区别。

　　根据统计局数据，1986年2023年期间，中国新建商品住宅销售面积累计为224亿平方米，约合2亿多套，成为同时期城镇新增住房的最主要来源。同时，中国从1980年代初就开始探索建立适合中国国情的住房保障体系，并从2008年之后持续进行大规模的保障性住房建设，并已建成世界上最大的住房保障体系。据住建部数据，截至2023年中期，我国已经累计建设各类保障性住房和棚改安置住房6300多万套，1.5亿多群众受益，低保、低收入住房困难家庭基本实现应保尽保。保障性住房与商品住房一起，合力推动消除了长期困扰中国发展的住房短缺和住房绝对贫困现象。“七普”数据显示，2020年中国城市、镇和乡村的人均住房建筑面积分别达到了36.52平方米、42.29平方米和46.80平方米，分别是2000年时候的1.67倍、1.82倍和2.04倍。这为当前新一轮保障性住房建设站在时代的新起点上打下了良好的基础。

　　然而，即使全面建成小康社会之后，也总会有一部分困难群众难以通过市场方式来满足基本居住需求或实现住房改善，解决住房问题仍然需要市场和保障两条腿走路。此外，民生是客观物质与主观感受的统一，随着我国经济社会的发展，人民群众对美好生活水平的要求日益提高，基本住房和居住环境的标准也需要提高。当下，加快新一轮保障性住房规划建设有多方面的重大功效。

　　一是新一轮保障性住房建设是增进民生福祉的重要内容。良好的居住条件是民生的最重要组成部分之一，可以说是“人民群众幸福的基点”。尽管中国目前已经整体上消除住房短缺，仍还有部分困难群体的住房问题没有得到根本解决，住房资源配置的不合理不均衡现象仍然在一定程度上存在。根据“七普”数据，2020年中国城镇还有11%的居民家庭人均住房建筑面积小于16平方米，涉及1亿多人，并且高度集中在超大特大城市和人口净流入多的地区。此外，虽然目前中国住房基本解决了“有没有”的问题，但“好不好”的问题仍然有待解决，尤其可负担好房子的供给仍然还不够充分。“七普”数据显示，我国住房存量面积中有31%是2000年之前建造。根据住建部数据，城镇现有房屋房龄超过30年的占20%，预计2040年前后这个数字将达到80%。早期建成的房子，质量总体相对较低，功能配套不足，居住环境往往也难以满足现代化生活的需求，亟需改善。然而居住在老旧住房的居民，往往很难仅靠自身努力实现住房条件的改善。为此，推进新一轮保障性住房建设对增进民生福祉不可或缺。

　　二是新一轮保障性住房建设同时肩负提升发展动能的任务。指出：“住房问题既是民生问题也是发展问题。”只有坚持高质量发展，民生福祉才有可持续的保障。住房是一种特殊的消费，可以说住房消费的本质是人的再生产、劳动力的再生产。住房条件及居住环境对人的发展能力具有重要影响，而人民群众发展能力的提升，是经济社会发展的最终源动力。住房消费具有个体消费和公共消费的双重属性。住房消费水平社会外部性强、价值溢出性大，内含经济价值高，引导产业链长，投资拉动力强。保障性住房与社区的新建及升级，本质是受保障对象的住房消费升级，除了扩大投资和增加就业的直接功效，还减缓困难群体的生活负担和精神压力，有力改善他们对经济的预期、减少过度预防性储蓄和提升消费信心，还让城市外来人口“进得来、留得下、住得安、能成业”，并让年轻人放下后顾之忧，勇于奋斗敢于创业。为此，一个城市的保障性住房建设，在增加社区活力和城市吸引力的同时，还能促进产业升级转型和创新能力提高，为城市发展赋予新增动能。由此，科学设计的保障性住房建设，通过增加个体发展能力、增进内循环提质增效和提高城市集聚效应等多条渠道，提升经济社会持续发展动能。

　　三是新一轮保障性住房建设可实现“增民生促发展降风险”的有机融合。从总体安全观的视角来看，民生保障关系社会和谐稳定，是发展安全的基石。当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的新时期。越是复杂性不确定性高的发展环境，越是需要提升民生福祉的确定性来对冲发展风险，越要扩大社会保障投资来提振消费信心、平滑投资波动、为经济发展减震护航。近两年我国商品住房的投资与交易都出现一定波动，影响了住房刚需和改善型需求的满足。当前及时启动适度规模的保障性住房建设，不仅消除困难群体在基本住房需求上的焦虑，还加快城市面貌改善和为广泛的民生福祉做托举，提高社会抗风险韧性，也弥补了国民经济健康平稳运行所需要的投资缺口，对保民生稳经济降风险都有直接作用。在以人为本的新型城镇化视角下，保障性住房建设让新市民、年轻人感受到城市不仅有高度还有温度，增强他们对社区的归属感和对城市的认同，促进社会融合和增强城市韧性。在共同富裕的视角下，缩小住房相对贫困是一项长期但必须完成的任务。通过保障性住房建设缩小住房资源的差距，可提高各阶层居民的社会公平感幸福感。可见，适时适度规模扩大保障性住房建设，可通过消减经济波动冲击、消减住房财富分化、增进社会共同体意识等多个机制降低经济社会运行风险。

　　其一，以促进共同富裕为导向来把握为何要保障。新一轮保障性住房建设明确强调要为实现全体人民共同富裕创造更好条件。共同富裕是高质量创富、高水平分享和可持续发展的有机结合与内在统一，绝不是简单地追求结果均等，也不是鼓励“躺平”等待享福，而是人人先“尽其所能”创富，而后“得其所应”享富，享福权利与创富义务严格对称，享福获得与创富贡献公平对应。倡导共同富裕理念，就是要在积极鼓励每个人自由全面发展的同时，也积极对每个人的创富能力提升进行社会化投资。在住房领域，按照共同富裕理念，当然首先要求巩固对住房绝对贫困的彻底消除，但在这个基础上，还要努力消减住房相对贫困。从注重人的主体性发展性出发，住房相对贫困不是简单定义为个体住房水平与社会平均水平的差距，也不是相对某个固化的维持基本生活的住房条件的距离，而是个体住房水平相对“社会认为其合理应得的住房水平”的差距。这个“合理应得的住房水平”因个体所属群体而异。新一轮保障性住房建设应明确以消除住房相对贫困为目标，并将对住房相对贫困的治理与社会可持续发展动能提升、总体安全保障增强紧密结合起来。住房相对贫困治理，是经济治理、社会治理和风险治理的融合。

　　其二，从“保基本”和“促发展”的统一来决定保障谁和保障到什么程度。熟悉和理解住房相对贫困的概念内涵，可有助于解决新时期保障性住房建设政策实践中保障谁和保障到什么程度的问题。

　　从住房相对贫困是个体当前实际住房水平相对于“社会认为其合理应得的住房水平”的差距这个概念定义出发，首先可以看到一个暗含理念，个体的住房消费不再是个体自身的私事，还具有社会性。也就是，社会有责任关注个体当前住房水平是否抑制了其发展能力提升与发展潜力释放，而每个个体充分自由发展才能让社会有可持续财富共享。其次，“社会所认为合理应得的住房水平”因群体而异，可以视为基本住房需求与差异化合理住房需求两者的复合叠加。前者指向基本住房保障，属于基本公共服务范畴，后者指向普惠性非基本住房保障，属于普惠性非基本公共服务范畴。基本住房保障属于各级政府都需要尽力而为的法定责任，并公平优先，需要在全市乃至全省全国范围内，高度标准化统一化。普惠性住房保障则属于地方政府和社会量力而行原则的选做题，保障对象与力度随着地方政府财力、住房市场状况及城市发展目标的不同可以有适度差异，保障标准也随着对象群体的生命周期与住房个性化需求的不同可以有合理差别，允许各地遵循公平与效率兼顾的原则来采取差别化标准与多样性做法。

　　其三，以市场和保障的协调来合理确定保障房的供给占比与建设规模。住房相对贫困的治理，强调自主能力和政府托底、社会支持的有机结合，需要市场和保障两条腿走路，两条腿都要强，并高度注意两者的协调。通过保障性住房建设的适度供给，可以加快商品住房价格理性回归，让更多人民群众以自身能力通过市场就能实现多样化、品质化的合理住房需求，促进优质住房资源分布更加均衡。住房市场的健康理性发展，可以让住房保障更加精准聚焦最有保障需求的群体，也能得到更多政府财力支持而更加高品质，加快住房相对差距的缩小。

　　尽管我国已经建成世界上最大的住房保障体系，历史上也有多轮大规模保障房建设，但以往建成的保障房没有注意封闭运行，不少转为商品房，导致现有的保障房存量在全部住房中的占比并不高。“七普”数据显示，2020年我国城市居民家庭中有3.74%居住在租赁式保障房如公租房或廉租房，有4.07%居住在产权式保障房如经济适用房或“两限房”，居住在保障性住房的城市家庭占比合计达到7.81%，镇的合计占比则为6.05%。在国际上，尽管欧美直接由政府提供的保障性住房占比一般不是很高，但普遍存在非盈利性提供低于市场租金的社会租赁住房，如荷兰的社会租赁住房在住房供给存量中的占比高达34%，奥地利为23%，英国（市政租房）为16.7%，法国为14%，爱尔兰12.7%，芬兰10%。从非市场化具有保障性的住房供给占比角度来看，我国较世界上这方面发展力度较大的还有差距。

　　新一轮保障性住房规划建设在顶层设计上是指向重构市场和保障在住房供应体系中关系的一项重大改革，但具体到每个城市，要结合当地住房市场实际情况以及现有保障房存量，来合理确定本轮保障性住房建设筹集规模及方式。当地居民尤其新市民大部分可以通过市场满足合理住房需求的，保障性住房就可少供给一些，反之则需要多供给一些。在当前房地产市场整体下行和商品房库存较大的现实背景下，“以购代建”“存量转化优先”，做好保障房建设与稳定商品房市场的有机协调，也是系统思维下应有的政策策略性组合。动态协调好市场与保障在住房供应中的关系，统筹增量优化和存量盘活，也是推动构建房地产发展新模式的重要组成部分。

　　新一轮保障性住房建设在实施中要做到高质量推进，需要在充分吸收我国历史上及国际上保障性住房建设的经验基础上，重点处理好公平与效率、与地方、配租与配售、适用与品质、守正与创新五大关系。

　　第一，公平与效率的关系。保障性住房作为公共资源支持的公共服务，肩负促进社会公平正义的使命，公平配置是其生命线，并要贯穿从立项、建设、分配、使用到退出的全周期。保障性住房的公平性有三大要点：防止寻租，困难优先，标准合理。公平的实现要用有效率的办法，科学精细和公平公正的机制设计可以促进人们自觉自律遵守规则，降低实现公平配置的制度遵从成本。《关于规划建设保障性住房的指导意见》对新一轮保障性住房建设，明确提出要建立公平公正的配售机制，不仅要求加强审计监督，还明确对配售型保障房实施“严格封闭运行，不得上市交易”，力图从源头上消除寻租空间。各地实施中还可以更加完善“封闭运行”的细则，并与大数据技术及数字治理平台系统高效结合，增强配售配租实施的公平性、效率性。

　　保障性住房作为公共资源的投入，也要讲究投入产出的效率，用好每一分钱。保障性住房效率首先体现在要精准实现供需匹配，坚持“以需定供”“以需定建”原则，力避造成浪费空置。为此，要做好保障房多年及年度发展规划，审慎确定总体规模，空间布局科学，动态调整建设节奏。这方面除了进一步完善我国之前不少城市已经建立起来的保障性住房登记轮候制度之外，还可借鉴新加坡建屋局自2001年起按订单建造组屋实现更好供需匹配的经验。此外，还要建立完善保障房拟出让地块及建设筹集包括从市场购买转化项目的清单公布制，稳定相关主体的预期和给予充足的时间进行研判与应对。

　　保障房在补贴标准也要体现公平和效率的结合。对困难群体的基本住房保障，政府补助多一些；对有一定支付能力群体的普惠性住房保障，则要求自付住房成本多一些。总体上，以坚持任何一个个人都不应因为“合理住房消费”而产生“因房而贫”的原则来实施住房保障。新一轮保障性住房建设应在理念上坚决突破传统的托底型保障思路，坚持走赋能保障对象的发展型保障之路，努力实现发展和保障的良性互促。为此，一些城市在实施保障性租赁住房过程中，将一些收入看起来并不困难、也可能并不存在住房绝对贫困的群体，如新市民、年轻人和城市需要的引进人才，也纳入到保租房供应对象中，有合理性和必要性。有关部门可从推广住房相对贫困治理的理念出发，强调本轮保障性住房建设是基本住房保障和普惠性住房保障的有机结合，并说明清楚两种住房保障的区别点，给人民群众做好宣传解释工作，以提高新一轮保障性住房建设的政策认同感和支持度。

　　第二，与地方的关系。保障性住房是政府与地方政府共同提供的公共服务，处理好政府和地方政府在保障性住房规划建设与供给中的激励兼容、权责分工与协作机制，是实现高质量推进新一轮保障性住房体系的前提。然而，不同城市保障性住房的需求差别很大，难以事前统一任务与标准。之前的保障性住房建设中，一定程度上存在过于强调量化指标考核、过多目标责任制及标准过于一刀切等问题。为做好新一轮保障性住房建设，建议在政府保有实施监督权和绩效考评权的前提下，给予对保障供需信息了解更充分的地方政府更多实施自主权，由其因地制宜结合本地民生情况与发展需求，“一城一案”制定规划与实施方案。从“事前管理为主”转为“事后评价为主”。从人民城市理念出发，还需要充分保证当地人民群众的保障性住房规划建设与筹集的目标制定权、规模决定权、对象判断权、标准确定权、规划参与权和方式选择权，以及实施的效果性公平性效率性的评价权，更好体现人民的主体性和中心性。人民群众的意见诉求也是保障房规划建设的最重要导引。

　　同时，建议政府除了做好资源统筹与政策协调的顶层设计，还应主动加强资源协调调度，积极听取地方政府的反馈而及时做好对地方的支持及督导，同时鼓励地方探索创新，并把地方好的可复制典型案例经验及时总结提炼，推动地方之间的相互学。这样，通过主导性与地方主体性的合理协调，有利于更好地发挥好和地方两个积极性，也有利于增进与地方的协作。

　　新一轮保障性住房建设中，建议政府和地方政府的支出责任划分上还需进一步明确。从历史上看，我国住房保障投入中，以地方为主，占比相对较低。根据财政部门数据，我国财政支出的住房保障支出从2010年的2377亿元增长到2022年的7499亿元，增长了215%，高于同期的财政支出增长率189%，但同期本级财政支出中的住房保障支出仅增加了64%，导致财政性住房保障支出中的占比从15.84%下降到8.24%。尤其在当前经济发展形势下，一些地方政府财力较为紧张，同时新一轮保障性住房建设还要求严防新增地方债务风险，为此协调好和地方的权责与投入关系十分重要。建议可以按照“保基本、地方增普惠”的原则来进行分工。以专项转移支付等形式加大财政对新一轮保障性住房建设的投入，促进基本住房保障相对均衡。但同时仍给地方政府留有普惠性住房保障的差别化空间，鼓励地方政府从增强城市竞争力角度出发，积极动员多方社会主体以多种方式进行投入。这样做也是正视了住房相对贫困的基准性与地域差异性的内在统一。

　　第三，配租与配售的关系。新一轮保障性住房建设中的保障房品种已经明确分为配租型和配售型两类，其中配租型包括保障性租赁住房和公共租赁住房，都已经实施了一段时间，而配售型保障房是本轮保障性住房建设的新拓展。科学界定配租型和配售型保障房的各自保障对象、建设与供给占比、投入公共资源占比，对本轮保障性住房建设的实施效果影响重大。

　　从审视住房相对贫困的成因及表现形式出发，可为配租型和配售型保障房的配置提供解决思路。具体而言，配租型保障房比较适合流动性较大、年纪相对较轻、收入增长潜力较强、住房相对贫困是阶段性临时性的群体，配售型保障房则比较适合居住地及就业单位稳定性较高、年纪较高、住房相对贫困具有一定固化性的群体。当然，配租型保障房适用对象中也有多样性的住房相对贫困成因及程度，为此要求保障性租赁房供给要具备多条产品线，可以满足新市民、年轻人及其他社会阶层不同的消减住房相对贫困需求。

　　配售型保障房适用对象中，也区分因为内源性原因和外源性原因导致住房相对贫困难以克服的，前者如户籍工薪收入困难群体，后者如新迁入一个高房价城市的引进人才。两个群体的“社会所认为合理应得住房水平”、相比社会标准的住房相对贫困程度、可自付支付力也都不同，需要结合其需求及可支付力来精准提供不同标准不同补贴力度的配售型保障房。在调查摸清这些群体的人员底数、需求特征及不同的支付力后，才可分别精细化设定配租型和配售型保障房的产品线、定价、供给规模和公共资源补助程度，不造成资源浪费。

　　第四，适用与品质的关系。新一轮保障性住房建设首先要保障基本住房需求，做好消除住房绝对贫困的巩固工作，但在这个基础上，根据尽力而为、量力而行的原则，有余力的地方可以在政府引导下，动员社会多主体参与，集合多方资源，增加对普惠性住房保障的投入。为此保障性住房的品种可以多样化。

　　超大特大城市的保障房建设，要高度注意与城市发展空间扩展的紧密结合，尤其要有助于推动中心城区人口向新城疏散，既提高城市整体宜居性，也增加城市发展潜能。但要吸引新市民、引进人才和中心城区居民向新城集聚，建议新城的保障房要有较好的房屋品质、良好的社区，选址在交通便利、公共服务条件较好的地段。这里也涉及到转换超大特大城市发展思路，实现从“以产兴城”到“以城兴产”，以宜居性引导人口集聚，再与产业集聚形成良性循环。

　　以上海市为例，在致力构建多层次的保障性租赁住房体系过程中，既有面向需要就近上班地居住的城市建设与基础公共服务一线务工人员、主打提供租金低廉可负担的“一张床”，以城市建设管理者之家为代表，也有面向刚步入社会、租金承受力较低的新市民、年轻人的“一间房”，还有面向租金承受能力较高的企事业单位管理人员、科创人才与家庭客户的“一套房”，努力满足人民群众对住房的多样化需求，让外来人员能“心安此乡”，体会到城市的温度。同时，不少区和街镇，将充足优质的保障性租赁住房供给作为吸引产业、人才、人气的重要武器，以安居促乐业，对当地产业集聚、社区振兴都起到良好推动作用。

　　第五，守正与创新的关系。新一轮保障性住房建设在坚持以人民为中心的发展思想、体系、政策措施等方面与之前的保障性住房建设保持了连续性继承性。但在新的时代起点、新的发展理念和新的住房供求关系背景下，也要积极考虑用改革创新的办法来推进。

　　一是供给主体可以更加多样。不一定是由政府全盘供给，也可以由房地产企业、单位、园区、社会乃至村集体经济来供给。各地在发展保障性租赁住房过程中在这方面已经有很多很好的实践，可以相互学。配售型保障房的供应也可多样化，还可以考虑通过成立新型住房合作社，在政府支持引导下，由受助对象自发起来合作拿地、合作建房、合作管房。二是筹集方式可以更加多样化。保障性住房不一定全要靠新建，可以通过盘活存量房屋与土地、将闲置库存商品房转化，或对闲置房屋进行改建改造。各地的保障性租赁住房发展在这方面已经有很丰富经验，配售型保障房建设可以多借鉴，还可以考虑与配租型保障房形成“先租后售”的阶梯式流动。三是融资方式可以有多种创新。在金融监管部门的支持下，保障性租赁住房已经在公募REITs(房地产投资信托基金)、住房租赁开发建设贷款、住房租赁团体购买贷款、住房租赁经营性贷款、住房租赁企业债券、住房租赁担保债券等渠道上取得突破，配售型保障房的投融资创新空间更大，并可以考虑与住房公积金制度的改善完善相结合，共同推动新型政策性住房金融体系的创建完善。四是建设方式可以更加创新。保障房建设可以优先成为绿色低碳和高科技智能化装配式建造好房子的实验田，率先试验光伏建筑一体化等新技术。保障房社区还可以探索率先建设成为开放式非封闭小区、公共交通导向(TOD)的社区、职住商娱一体化社区。五是社区建设与营造可以有诸多创新性突破。吸取之前一些保障房建设往往只重房子本身、社区配套较差和社区营造较弱带来保障房居民居住体验较差的教训，本轮保障性住房建设要高度重视社区配套与社区营造，以此增加居民凝聚力和认同感，同时积极推动保障房社区管理纳入街道和社区，并探索在建引领前提下的社区治理模式创新、物业服务供给模式创新。六是加强与城中村改造、“平急两用”公共设施建设的联动。比如，北京市朝阳区将方舱医院改造为保障性租赁住房，在急用时候可以迅速改造为应急隔离、应急场所。广州、深圳都结合城中村改造来增加保障性住房供给，保障性住房的供给增加也为城中村居民安置提供更多选择。

　　总体而言，新一轮的保障性住房规划建设，体现了先立后破、目标导向与问题导向结合的施策思路，站在新的历史起点肩负新的历史使命，战略意义重大。新一轮保障性住房建设，应顺应共同富裕的要求，把住房保障不仅视为发挥社会再分配功能的福利性支出，同时还当作具有促进发展功能的社会投资，通过政府的手引导多方主体共同支持住房资源向住房消费提升具有较强正外部性的群体进行合理倾斜，从纯托底型保障向“托底+发展”型保障过渡。新一轮保障性住房规划建设将“增民生促发展降风险”三者有机整合，要做好统筹协调和做到协同发力，以发挥出保障性住房建设对高质量发展的最大推力，为实现全体人民共同富裕创造更好条件。

　　（作者为上海交通大学国际与公共事务学院长聘教授，上海交通大学中国城市治理研究院研究员）

　　【注：本文系自然科学基金面上项目“共同富裕导向下的住房相对贫困治理”(项目编号：NSFC72474131)和“中国城镇住房制度变迁对居民福祉的影响研究”(项目编号：NSFC71974125)阶段性成果】

　　①陈杰：《中国大城市住房发展驱动力的内在逻辑与转换机制》，《探索与争鸣》，2023年第4期。

　　②马秀莲、范翻：《住房福利模式的走向：大众化还是剩余化？基于40个大城市的实证研究》，《公共管理学报》，2020年第1期。

　　③马璐瑶、刘志林：《“运动式治理”背景下保障性住房政策遵从的区域差异研究基于“十二五”期间城市面板数据的分析》，《公共管理与政策评论》，2021年第1期。