在我国新型城镇化发展的背景下，安居工程建设、城市更新改造等工作持续推进，其中保障性住房建设始终是其重要的组成部分。近年来，我国保障性住房体系不断完善，主要体现在责任主体逐步明晰、土地供应方式多元化发展、供应形式向配租型倾斜、保障群体扩容和定位合理化、市场化支持手段逐步落地以及绿色建筑理念的融入等。“十四五”期间，我国保障性住房制度供需两端协同发力，既是促进我国房地产结构优化的重要保障，也有助于缓解城投企业作为主要建设和运营主体的信用风险。

　　保障性住房（简称“保障房”）制度是指一国政府根据法律或政策规定，通过提供合适的政策性住房，使住房困难的中低收入家庭或特定对象能够通过购买或租赁的方式满足基本的住房需求的社会保障制度。

　　自1994年我国首次明确了经济适用住房的社会保障性质以来，我国保障性住房体系经历了以经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房（简称“公租房”）、棚改房和保障性租赁住房、共有产权住房等为主的保障性住房供应形式（详见图1）。

　　按照产权归属情况，我国保障性住房分为配租型保障房和配售型保障房两类，配租型保障房主要包括廉租住房、公租房、保障性租赁住房等，配售型保障房主要包括共有产权住房、经济适用住房等。按照保障形式来看，配租型保障房的保障形式又可以分为实物配租和货币/租金补贴。其中，实物配租是指地方人民政府向保障对象提供住房，并按照标准收取低于租赁市场价格的租金；货币/租金补贴是指地方人民政府向保障对象发放租赁住房补贴，由其自行安排承租住房，满足居住保障。

　　“十一五”以来，我国逐步形成以政府主导、市场驱动的保障房供应体系，保障主体逐步扩容，保障房类型由以经济适用住房为主的配售型保障房逐步过渡到目前以保障性租赁住房、公租房等为主的配租型保障房。

　　（一）“十一五”期间，我国形成以经济适用住房、廉租住房为主的保障房供应体系，保障对象以城市中低收入家庭为主

　　“十一五”期间，我国先后出台廉租住房、经济适用住房和棚改房的相关政策和要求（详见图2.1），形成以经济适用住房和廉租住房为主的保障房供应体系，保障对象以城市中低收入家庭为主。根据政府网站公布的数据，“十一五”期间，我国共解决1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题。

　　（二）“十二五”期间，我国重点发展公共租赁住房，加快各类棚户区改造，规范发展经济适用住房

　　“十二五”时期，我国加快保障性安居工程和公租房制度建设，在6个城市推行共有产权住房试点，完善保障性住房档案管理制度等（详见图2.2）。期间我国累计开工城镇保障性安居工程住房4013万套，超额完成3600万套的建设目标。

　　（三）“十三五”期间，我国完善购租并举的住房制度，公租房保障对象逐步扩大至非户籍人口，加快城镇棚户区和危房改造

　　“十三五”时期，我国重点完善公租房制度建设（详见图2.3），期间我国累计开工城镇棚户区住房改造住房2300万套，超额完成2000万套的建设目标。

　　（四）“十四五”期间，我国将加快建立租购并举的住房制度，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民[1]住房问题，形成以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主的住房保障体系

　　“十四五”时期，我国计划筹集建设保障性租赁住房870万套（间）；完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。根据2021年6月发布的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称“22号文”），我国住房保障体系未来将以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体。近期，我国先后出台了保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理、银行保险机构支持保障性租赁住房发展和试点发行REITs等方面的通知，将保障性租赁住房作为实现新型城镇化和城乡融合发展的重要支持，推动市场化主体参与保障性住房建设。

　　我国各主要城市在全国规划纲要的基础上因城施策，结合地方自身发展需求制定了更加细化的建设规划。以北京、上海和深圳为例，保障房供应形式从廉租住房和经济适用住房逐步过渡为公租房、保障性租赁住房、共有产权住房等。保障对象从以本地户籍家庭为主逐步扩展至外来人才及城市基本公共服务人员，其中上海和深圳相对超前。政府主导责任始终明确，区和街道的层级的责任逐步明晰。各个阶段的五年规划纲要中基本均设定了保障性住房用地面积及其占住房用地供应总量的最低比例，保障性住房供地始终优先。建设目标及完成方面，北京、上海和深圳各阶段建设目标均超额达成，北京于“十二五”期间较早的达到了保障性住房建设峰值。

　　2022年1月11日，住建部表示，“十四五”期间，40个重点城市初步计划新增650万套（间），预计可帮助1300万新市民、青年人等缓解住房困难。同时，继续做好公租房保障，因地制宜发展共有产权住房，稳步推进棚户区改造。

　　“十四五”期间，我国各区域保障房建设主要呈现如下特点（详见表3.2）：第一，保障房筹建形式以保障性租赁住房为主，主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题。第二，从区域分布来看，保障房筹建规模以东部城市居多，其他区域城市筹建规模相对较小且多集中在省会城市。第三，在40个重点城市中，计划筹建保障房规模前五名的城市分别是广州、深圳、北京、上海和重庆，筹建规模均在45万套（间）及以上，其中保障性租赁住房筹建规模均在40万套（间）及以上。上述城市均具有人口流入集中、住房供需矛盾突出、房价上涨较快的特点。

　　近年来，我国保障房体系不断完善，主要体现在责任主体逐步明晰、土地供应方式多元化发展、供应形式向配租型倾斜、保障群体扩容和定位合理化、市场化支持手段逐步落地以及绿色建筑理念的融入等。“十四五”期间，我国保障性住房制度供需两端协同发力，既是促进我国房地产结构优化的重要保障，也有助于缓解城投企业作为主要建设和运营主体的信用风险。

　　（一）政府主体责任逐步夯实，各层级责任逐步明晰，有助于政策落地和风险把控

　　由于保障性住房是对特定保障对象的一种救济或扶持，具有一定的公益性质，这就需要政府发挥主导作用，使这种准公共产品得到有效配置。“十一五规划纲要”指出，保障房建设由政府主导，社会参与；省级负总责，市县抓落实。“十二五规划纲要”首次提出把保障基本住房、稳定房价和加强市场监管纳入各地经济社会发展的工作目标，由省级人民政府负总责，市、县级人民政府负直接责任。“十四五规划纲要”进一步明确“夯实城市政府主体责任”。从主要城市来看，责任主体从市、区（县）两级政府主导逐步下沉至街道，区和街道的层级的责任逐步明晰，夯实属地责任。责任主体逐步下沉，有助于政策落地和风险把控。

　　（二）土地供应方式逐步多元化，或在一定程度上有助于缓解地方政府土地财政压力

　　我国保障性住房供应的早期形式是经济适用住房和廉租住房，其土地供应方式主要为政府划拨，在财政压力不断加大的情况下，政府参与的积极性逐步减弱。在此背景下，我国此后推出的公租房、保障性租赁住房和共有产权住房的土地供应形式更加多元化。其中，公租房和保障性租赁住房建设用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，共有产权住房建设用地采取招标拍卖挂牌方式进行土地出让。这或在一定程度上能够减轻地方政府的土地财政压力，但是根本来说，地方政府、城投企业的资金需求矛盾问题仍未解决。

　　从土地来源来看，22号文提出，保障性租赁住房的土地来源包括农村集体经营性建设用地、企事业单位依法取得使用权的土地、产业园区配套行政办公及生活服务设施用地、住宅或商业用地（配建）等，鼓励存量土地和房屋的利用，土地来源进一步多样化。

　　（三）保障房供应形式从配售型向配租型转变，有利于更好地满足保障对象的居住需求

　　我国保障性住房经历了由售到租的发展历程，我国住房制度改革初期以经济适用住房为主，2009年之后以公共租赁住房为主要保障方式，“十四五规划纲要”明确指出“扩大保障性租赁住房供给”，首次提出“保障性租赁住房”的概念。目前我国的保障性住房体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主，仍然包括租、售两种形式，但从整体来看，我国保障性住房供给形式逐步向从让居民“买得起”向“租得起”转变。

　　上述转变的主要原因包括：第一，配租型保障房一般为实物配租，政府能够直接控制配租型保障房的房源、户型等方面，对于保障对象居住权的保障更有针对性，有利于满足不同保障对象的特殊需求。第二，在住房价格快速上涨的背景下，配租型保障房能够减轻保障对象的经济压力。第三，早期的配售型保障房——经济适用住房建设用地一般采用政府无偿划拨的方式，地方政府需让渡大额土地出让收入，降低了地方政府参与的积极性。第四，配售型保障房可能引发社会投机问题，出现高收入家庭购买的情况，这将加剧社会不公平、引致社会矛盾。

　　1. 保障群体不断扩容，户籍、家庭甚至收入限制逐渐被打破，提升保障房的市场需求

　　我国保障性住房体系形成初期，保障人群为最低收入人群并受到户籍条件的限制。在公共租赁住房和廉租住房并轨后，我国保障房体系打破了户籍和家庭的限制；住房保障对象也逐渐由过去以家庭为单位扩展到个人，并由过去强调具有本市城镇居民户籍的居民扩展到外来务工人员。2021年，我国常住人口城镇化率达到64.72%，流动人口达3.85亿，新市民和青年人的住房困难问题不断突出。22号文提出的保障性租赁住房的保障群体即主要针对新就业无房职工和外来务工人员，且从已经公布的各地政策来看，保障性租赁住房不设收入线门槛。这将大大提升保障房的市场需求。

　　2. 保障房供给向人口流入集中、房价上涨较快的城市及便利位置倾斜，促进职住平衡

　　我国保障房体系形成初期，政府对于保障房建设区域并未做出明确规定。2011年国务院发布的《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》首次明确，房价较高的城市，要适当增加经济适用住房、限价商品住房供应。2014年，住建部发布《中华人民共和国住房城乡建设部关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》，指出人口流入集中、住房供需矛盾突出、房价上涨较快的试点城市应当增加供应。2021年6月发布的22号文提出，人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，应按照职住平衡原则，提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例，主要区域包括产业园区及周边、轨道交通站点附近和城市建设重点片区等，并鼓励在地铁上盖物业中建设一定比例的保障性租赁住房。可以看出，我国保障房供给逐步向人口流入集中、房价上涨较快的城市以及便利位置等倾斜。

　　从我国保障性住房建设主体来看，尽管政策鼓励社会主体参与，但城投企业一直发挥着主导作用，市场化主体的参与度始终不高。第一，保障房的建设资金占用大、投资回报率低，对于市场化企业缺乏吸引力。第二，城投企业直接或间接被地方政府控股，在获得政府资金、资产、补助等各方面支持的同时，也必然需要承担一部分社会责任，且二者之间具有较大的正向关系，所以城投企业必然需要承担保障房等具有社会公益性质的民生工程建设运营。第三，城投企业掌握了更多的政府资源、土地资源等，也为保障房建设提供了基础。

　　住建部指出，“十四五”期间，新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例应力争达到30%以上，北京、上海、广州、深圳等重点城市普遍将新增住房供应量中保障性租赁住房的比例提高至40%~45%甚至以上。庞大的保障房市场体量需要更多社会力量参与其中。2021年6月，国务院发布的22号文提出，保障性租赁住房鼓励多主体投资、多渠道供给，坚持“谁投资、谁所有”，并详细列举了保障性租赁住房的支持政策，包括简化审批流程、给予中央补助资金支持、降低税费负担、执行民用水电气价格、加大对保障性租赁住房建设运营的信贷支持力度、支持银行业金融机构和企业发行债券用于保障性租赁住房贷款投放或建设运营、支持商业保险资金按照市场化原则参与保障性租赁住房建设等。随后，发改委、央行、银保监会等部门发布配套文件（详见表4.1），市场化支持政策力度加大。

　　市场化支持政策的提出，可能会产生以下影响。第一，市场化手段将有利于带动社会力量参与，推动保障房的建设。第二，城投企业可借助市场化支持政策，化解自身债务风险，尤其是所在地方政府债务负担较重的地区，这将有助于缓解城投信用风险、避免区域性金融风险的发生。另外，这也为房地产企业提供了一条出路，房地产企业将存量土地或闲置房屋改建为保障性住房，一方面可以借助信贷、税收、政府补助等多方面的支持，缓解流动性风险，另一方面也有助于化解存量房地产风险，通过谋求业务转型获得重生。

　　2013年12月16日，中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称“住房和城乡建设部”）颁布《关于保障性住房实施绿色建筑行动的通知》（建办〔2013〕185号）（以下简称“通知”）及配套文件《绿色保障性住房技术导则》（试行），推动绿色保障性住房的分步实施。通知要求，2014年起，直辖市、计划单列市及省会辖区的新建保障性住房率先实施绿色建筑[2]行动，至少达到绿色建筑一星级标准[3]；2017年起，东部地区地级城市及中西部地区重点地级城市的新建保障性住房，将全面执行绿色建筑标准。此后，各地方政府也先后出台了相关落地政策，深圳的龙华保障性住房项目成为全国第一个按绿色建筑标准建设的保障房小区。截至2020年底，全国城镇当年新建绿色建筑占新建建筑比例达到77%。2022年7月13日，住房和城乡建设部、国家发展改革委发布《关于印发城乡建设领域碳达峰实施方案的通知》，要求到2025年，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准。以绿色低碳发展为引领，推进保障房体系可持续发展。

　　[1]2021年4月，发改委发布《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，将“新市民”定义为农业转移人口、新就业大学生等。2022年3月，央行、银保监会发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》，明确“新市民”主要是指因本人创业就业、子女上学、投靠子女等原因来到城镇常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等。

　　[2]绿色建筑，是指在建筑全寿命期内，节约资源、保护环境、减少污染，为人们提供健康、适用、高效的使用空间，最大限度地实现人与自然和谐共生的高质量建筑，包括民用建筑和工业建筑。

　　[3]《绿色建筑评价标准》将绿色建筑划分为基本级、一星级、二星级、三星级4个等级，一至三等级中一星级标准最低，三星级标准最高。

　　联合资信评估股份有限公司（简称“联合资信”）前身为成立于2000年7月的联合资信评估有限公司，2020年9月17日更为现名（英文名称China Lianhe Credit Rating Co. Ltd.）。

　　联合资信是目前中国最专业、最具规模的信用评级机构之一，总部设在北京，公司经营范围包括：信用评级和评估、信用数据征集、信用评估咨询、信息咨询；提供上述方面的人员培训。目前开展的主要业务包括对多边机构、国家主权、地方政府、金融企业、非金融企业等各类经济主体的评级，对上述各类经济主体发行的固定收益类证券以及资产支持证券等结构化融资工具的评级。

　　公司业务资质齐全，已经完成向中国人民银行和中国证券监督管理委员会备案，取得国家发展和改革委员会和中国银行保险监督管理委员会认可，是中国银行间市场交易商协会理事单位，具有从事银行间市场、交易所市场的资信评级业务资格。